李兵弟 住房和城乡建设部村镇建设司原司长
关系民生福祉的七件大事，“幼有所育，学有所教，老有所得，病有所医，老有所养，住有所居，弱有所扶。”“住有所居”就是其中一个方面。
经过了40多年的改革开放发展，城镇化取得了令世人瞩目的成绩，在这样一个发展阶段中，我们取得了巨大的发展成就，但是也看到了发展的不平衡。我们当时所依赖的三种主要发展模式，即以土地财政为主的城市发展模式，以房地产业为主的推动发展模式，以举债抵押为主的增量发展模式，到今天都走不通了。
我们新时代城乡融合发展时期所必需要关注到的就是，农村发展是攻坚期，城市发展是新时期。在这个城乡融合的发展时期，必须要城乡两端发力，互为动力，互为市场，互补短板，互促发展。
要通过城乡两端来共同推进城乡供给侧的结构性改革，提供城乡空间与经济发展的多种新动能、新业态、新模式，促进城乡两端要素市场的流通和城乡繁荣，弥补城乡发展的社会与生态短板，实现城乡文明与文化的深度交融。
以下内容节选自直播实录：
在我展开讲述之前，先问大家三个问题。中国有没有农村住房制度？中国要不要构建国家的住房制度？中国能不能实现城乡住房的融通？这三个问题是非常重大的问题，也是城乡融合发展到今天这个新阶段必须要正面回答的三个重大的发展问题。
本文内容主要分为三部分
1.中国农村住房制度的要点
2.国家住房制度的构建
3.按照国家住房制度改革目标，推进农村住房、宅基地制度的协同改革
一、中国农村住房制度的要点
中国农村住房建设的基本状况
首先，中国农村的住房是农户从事生产劳动与生活活动最基本的固定资产。农房是农民最主要的家庭财产，也是国家社会总资产的重要组成部分。农村的住房制度框架应当是在合作化以后就基本确立了。它是我们国家农村事业不断进步的重要组成部分。
几十年来，中国农村住房制度保障了10亿农民基本“居者有其屋”，保障了农民的基本居住权益。
1、农村住房基本制度框架保证了农民的居住权益
到2018年底，我国户籍人口城镇化率已经达到46.37%，但是农村地区户籍总人口依然有8亿多人，有2.9亿农业转移人口在不同规模的城镇就业生活了。农村的农户自改革开放以来建设了大约220亿平方米的住房。
2016年末，农村实有建筑面积达到256亿平方米。
2017年，农村人均居住建筑面积达到32.6平方米，比2004年当时的水平增加了12平方米。
改革开放初期的1978年，农村人均居住面积只是7.8平方米，所以说农村的住房取得了巨大的进步。
2、国家对农民住房始终给予极大的支持和关注
除了对各地因自然灾害倒损农房重建的直接补贴以外，这些年政府陆续实施了包括五保户集中供养、异地扶贫搬迁、少数民族地区游牧民定居工程、农村贫困残疾人危房改造、生态移民、农村抗震安居、渔民上岸等项目，特别是持续了十三年的农村危房改造项目，现在是精准脱贫“两不愁三保障”之一。
据统计，到2017年底，中央政府累计安排了2536亿元农村危房改造补助资金，2692万户贫困农户改造了危房，农民对政府推动的农村危房改造工作满意度达到99%。
3、农村住房建设的质量在稳步提高
4、农民住房的存量资产和农户家庭财产在不断增加
农民住房建设的高峰是在1994年，当时农民建房一年可以达到14亿平方米。1990年到2011年，全国村镇居民住房建设投资累计超过5万多亿元。这些年城镇住房发生了很大变化，2018年城镇居住面积达到231亿平方米，市值据说已经达到213万亿元。由于农村住房尚不能交易，若以200亿平方米，每平方米1000元的建设费用计算，市值仅仅是20万亿。差距是很明显的。农村的住房建设实际上是农民的家庭财产不断增加，国家社会财富不断增加的过程。
5、加大对乡村地区传统村落的保护，传承农耕文明
现在中国历史文化名镇312个，中国历史文化名村487个。传统村落已经批了5批6891个。
农村住房建设、农村发展取得了巨大的进步。当然农村住房方面还存在很多问题，对这些问题我将在国家住房制度中跟同志们一并讨论。
中国农村住房制度的基本特点
应当承认，中国农村住房制度到目前尚没有明确的法理性规定，也没有相应的国家有关文件予以确认。农村住房制度事实上存在，但是法理性缺失。现在我们只能从事实上存在这一点来归纳中国农村住房制度的基本特点。
1、农村住房建设的土地由宅基地供给制度保障
“一户一宅”的宅基地供给制度，是依据农村集体经济组织成员的资格权所获取的，由农村集体经济组织无偿供给有一定范围的土地，用于农户建设自用住房。这个宅基地所有权是集体的，农户有宅基地的使用权和住房所有权。宅基地面积由省级人民政府规定，有关部门依法严格管理。
2、农户住房有“三非”特点
“三非”是指农房市场属性是非市场流通，农户住房建设是非政府统一建设的，农村住房管理是非物业化管理的。农村住房不具有完整的商品属性，这是农村住房制度本身决定的。但是农民住房依然是农户家庭的私有财产，政府要通过对农民住房实施专门的房屋登记制度保护农民完整的财产权利。这种“三非”特点决定了农民住房的“宅地不能分”、“住建不可分”、“建管不宜分”的特点。
3、农民住房建设具有“五自”特征
农民住房建设是自筹资金、自行建设、自我拥有、自己管理、自家使用。正是这样的“五自”特点反映了农民建房是依靠农户自己的力量来进行建设管理和维护。
4、各级政府必须坚守“四保”基本责任
（1）保持宅基地供给制度的稳定和改革，保障对农户宅基地合法需求的依法供给。
（2）保证政府为农民住房建设提供规划设计、建设、材料和质量安全方面等公共服务，以及农村聚落生活的基本公共服务。
（3）保护农村宅基地的用益物权，即保护农民房屋的财产权益。
（4）保障农村最困难群众最基本的居住权利，帮助解决最困难农户家庭的最基本住房问题。
根据上述介绍，我们对中国农村住房制度的状况，做个小结。
第一，中国农村住房制度符合国情，也是中国根据自己的发展实际创造性的为农村亿万老百姓解决住房实际问题的做法。它在现实上是存在的，但是在法理上是缺失的，至今找不到任何一个文件、法规提到农村住房制度。
第二，农村住房制度保障了10亿农民的居住权益，保证了我们国家经济社会持续稳定的发展。
第三，中国农村住房制度具有“一供三非四保五自”的基本特点，是一个完整的制度统一体。
这是我要说的第一个大的方面。
二、国家住房制度的构建
问题同样是这样提出的，我们有没有国家住房制度呢？国家住房制度又是什么样的状况呢？它又应当如何改革呢？
国家住房制度建构的历史必然
什么是国家住房制度？它应该怎么表述？从制度层面保障全体国民人人享有合法的居住权利，通过多种途径获得基本住房并能安全舒适地居住生活的制度。这就是国家住房制度。
国家住房制度是国家人权的基本体现，也是国家制度的顶层设计，是国家基本社会制度的重要组成。
当前封闭的农村宅基地制度制约了农村住房制度的体现与构建，这也导致我们国家住房制度建设至今不完整、政策体系不完善、法律诠释不充分。我们现在深化改革的目标已经非常明确，到2035年要建立中国特色社会主义制度体系。作为一个制度体系，民生保障制度是国家的基本社会制度之一，而其中的国家住房制度不能缺失，必须要有。国家住房制度绝不能仅仅解决部分居民的居住问题，它必须覆盖全体国民。我们推进了几十年的住房制度改革，其实是城镇住房制度改革，没有涉及到农村住房制度。所以说国家住房制度必须要包括城镇住房制度，包括农村住房制度，而且要建立起城镇和农村住房制度相互融通的房屋交易互换制度等，形成完整的国家住房制度。
今天，国家住房制度已经成为我们改革发展与制度供给矛盾的集中体现，它的法理构建已经成为当前深化改革不容忽视的紧迫任务、重要领域和攻坚克难的深水区。
有以下三个观点跟同志们分享讨论。
1、国家住房制度构建的时机已经成熟
我认为，推进国家住房制度建设的时机目前已经非常成熟。
一是有清晰的发展目标和理论指引。总书记讲到过新五化，“城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化，”是我们国家未来城乡发展一体化的大目标，也相继发布了一系列促进城乡融合发展和促进城乡要素流通的指导文件。
二是党和国家驾驭深化改革的能力日益成熟。满足城乡居民对日益增长的美好生活方式的新需求，是新时代党和政府工作的出发点和立足点。通过国家住房制度建设，敢于善于在深水区内面对问题解决问题，妥善处理好改革中不断变化着的城乡关系。对于国内市场来讲，要重点培育消费和服务经济新的增长极，发展农村新的消费要素，以多种形式加大城乡要素流通，满足城里人对乡村田园诗般生活方式的需求供给和农村人对在城市稳定居住生活的新供给。
三是城乡经济社会发展路径转变到“一优三高”的发展的新阶段。我们现在已经进入到提升城镇化发展质量的城镇化发展进程的后半场，要求我们通过深化改革及时应对国内外出现的新问题，拓展新的产业发展空间，拓展新的消费需求空间，尤其是乡村的发展空间和农村居所的消费服务，让社会财富充分涌流。大家都知道，正是通过城镇住房制度的改革，城市家庭财产有了巨大的增值，国家社会财富有了巨大的增长。我们完全可以通过农村住房的制度建设，让250亿平方米的农村建筑，这个巨大的隐性的社会财富显现出来。
四是国家城乡融合发展的基础比以往更加坚实稳固。农村宅基地制度改革不断深化、农村人居环境建设不断推进、农村危房改造基本完成，农村居住环境提升居住生活稳定，这些都为城乡居民居住生活方式的互动创造了基本条件。可以说国家住房制度构建的背景和需求都已经成熟，顺势而为，时不我待。
2、国家住房制度建设的重要意义
三个有利于：
（1）有利于全面保障“住有所居”的基本权利。我们要落实以人为本的发展指导思想，以国家制度形式保障全体人民“住有所居”的权利。保障人民群众对居住地和居住条件的自主选择，保障人民群众对自身房屋财产权利的依法合规自主处置，保障城乡宜居宜业的美好生活居住环境共建共享，满足城乡居民日益增长的高质量居住生活需求。
（2）有利于实现区域高质量空间布局与城乡融合发展。促进城乡以居住为代表的生活消费要素和房屋资产在城乡市场空间之间的流动，可以为农民进城和城里人下乡从事生产生活活动提供双方所必需的居住生活空间载体，进一步为城市群内的乡村地区提供新的空间要素，新的业态形式、新的发展模式，促进实现乡村全面振兴。所以我们说这种高质量的空间布局，即城乡融合发展的空间布局，既是生产力空间高质量布局的内容，也是城乡融合发展在区域高质量空间发展中的直接体现。
（3）有利于建构城乡现代化社会治理体系。我们建立起城镇住房制度与农村住房制度是相互衔接、相互融通、各具特色、共同保障、持续发展的国家住房制度，就可以进一步促进城乡融合发展，解决长期以来城乡居住分割的局面，进一步促进解决城乡分割的历史局面，形成稳定的城乡社会发展预期。
3、当前的问题与出现的新特点
我想从国家层面、城镇层面、农村层面分别做一些分析。
国家层面
国家住房制度现在缺乏统一的顶层制度设计，有四点非常明确的表现。
一是国家住房制度法理性缺失。农村住房制度缺失导致国家住房制度的跛行。建不起来，没有农村住房制度，怎么可以建立起统一的国家住房制度呢？自然而然国家制度财富和社会总资产，就缺失了农村一大块。农民居住权益和财产权益保护就无法在国家制度层面实现。村庄的文化保护传统承继都会受到影响。
二是现在的二元化土地管理制度，导致城乡统一住房建设用地市场难以成行。我们的土地是国家统一的公有制，但事实是国有和集体两种土地管理制度。目前尚未形成城乡统一的住房用地市场、建设市场、供给市场、交易市场。这些都是国家住房制度建设的重要任务。
三是缺少国家住房目标下的城乡统一协调分类指导的住房发展目标。城乡要有住房保障要求，还要有现实的能够解决城乡住房分割状况的路径或途径，让城乡住房可以实现在保障住房上的融通，在商品住房上的融通。城乡住房融通的发展目标是国家住房制度建设的重要方面。
四是农村公共服务基础设施建设维护缺乏长期稳定的财政资金渠道。
城镇层面
现在的政策体系已经非常明确了，坚持房住不炒，主动调控；多元渠道、租售并举、有效供给；稳定房价、稳定市场、稳住企业。一些城市试点推进在农村集体土地上建设城市共享住宅或廉租住房等。当然还有一些方面需要进一步探索，如小产权房的问题，部分企业在城市郊区收购改造农宅向城里人出售导致的产权问题，城里人参股农村集体经济组织，租用农村土地房屋等。
农村层面
有四个方面的问题。
一是农民住宅基本权益不平等，用益物权不完整、收益权缺失，不充分，部分地区宅基地退出机制缺失。二是一户多宅、闲置废弃宅基地与个别地方无法合理取得宅基地，部分基层单位无序流转、划牢自限，农户之间、城乡之间存在地下交易、内部交易，甚至
