在我国城市建设与运营进入高质量发展阶段后，缘于各地区发展不平衡和历史积淀情况不同，全国各地区城市的建成区仍面临一些补短板问题，如城市化不同阶段的建筑老化、防洪工程不到位、不适应绿色生态与碳排放新要求以及公共服务实施不足等现实情况。针对我国城市发展进入城市更新重要时期所面临的突出问题和短板，为严格落实城市更新底线要求，转变城市开发建设方式，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，2021年11月4日，住建部发布了《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号），并决定在北京等21个城市（区）开展为期2年的城市更新试点工作，重点在城市更新统筹谋划机制、可持续模式和配套制度和政策等方面进行探索，形成可复制、可推广的经验做法，引导各地互学互鉴，科学有序地实施城市更新行动。
一、试点城市政策进展
自2019年12月17日，中央经济工作会议首次提出了“城市更新”的概念后，2021年3月，李克强总理在“两会”上提出：“十四五”期间要实施城市更新行动，完善住房市场体系，提升城镇化发展质量；3月12日，国家“十四五”规划中正式提出要实施城市更新行动。城市更新逐步上升为国家战略。据不完全统计，2021年全国绝大多数省市层面均提出城市更新发展目标，城市更新进入常态化发展阶段。笔者梳理了目前21个试点城市政策发布情况，具体如下：
表1 城市更新21个试点城市政策进展
根据上述表格统计，除滁州市、苏州市、呼和浩特、重庆九龙坡、渝中区5个试点区域尚未发布本级政府专门的城市更新管理办法外，其他16个试点城市均发布了城市更新管理办法、专项规划或行动计划，对城市更新工作进行了专项安排。
二、试点城市政策亮点
住建部确定城市更新试点城市的深意之一为形成样板和示范效应，引导各地互相学习。笔者根据上述试点城市发布的政策，梳理了五个方面的亮点：
（一）无体检不项目，无体检不更新
从2019年开始，长沙已经连续三年入选全国首批城市体检评估试点城市名单。长沙以城市体检为城市工作的切入口，科学构建了城市高质量发展体系，启动城市体检评估信息系统建设，通过城市体检查找“城市病”根源，注重前期评估、问题导向与目标导向原则。长沙首创城市更新“六步工作法”，树立了“无体检不项目，无体检不更新”的工作理念，并把城市体检作为片区建设的前置条件，为人居环境科学发展提供了实践样本，被住建部树立为城市更新的“长沙样板”。
在本次城市更新试点城市发布的管理办法中，西安、长沙、南昌、沈阳、内蒙古等地区均提出了城市更新工作开展需结合城市体检结果，一方面体现了城市更新工作重视规划与规划衔接的要求；另一方面体现了城市更新工作以人为本，重视解决“城市病”的理念。
（二）联合金融机构，创新机制加强融资支持
2021年4月22日，北京市住建局联合发改委、自规局、财政局、国家开发银行等7个部门联合发文，发布了《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》。政策中对社会资本参与老旧小区的方式、财税支持政策、项目实施可利用的存量资源等分门别类进行了介绍。此项政策发文的亮点在于附件中列明了国家开发银行参与老旧小区改造的金融产品类型和对应的要求，甚至标明了不同产品类型的借款人、贷款用途、资本金、还款来源、贷款期限和利率等核心条件，投资人可对照项目情况核查能否满足开发性金融的放款要求，为北京市社会投资人参与老旧小区项目提供了金融支持。
根据住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中对城市更新项目拆建比的要求来看，在一定程度上限制以城市更新的名义发展房地产，间接对投资人参与部分城市更新项目的回款来源产生了较大影响。而开发性金融明确的金融产品要求，可缓解投资人参与城市更新项目的资金压力，提振社会投资人参与城市更新项目的信心。目前的试点城市中，仅看到了北京市联合国家开发银行共同发布了上述政策，建议其他试点城市可加强与开发性金融机构的沟通，陆续发布明确具体的金融支持政策。
（三）创新政策支持，鼓励建立项目自平衡机制
由于本轮住建部倡导的城市更新坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主的方式，意味着本轮城市更新不会采用过度房地产化的开发建设方式，不会片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，客观上大多数项目需要财政资金的支持或以长期运营收入平衡改造支出。
资金投入与资金平衡问题历来是影响基建投融资项目成败的关键问题。除规范了城市更新项目重点方向和实施流程外，部分试点城市还进一步探索了政府方在项目资金方面的支持政策和建立项目自身平衡机制。
以唐山市为例，《唐山市城市更新实施办法（暂行）》第二十条明确提出“鼓励策划、设计、运营一体化的运作模式，优化资源配置，充分利用政策支持，实施一片提升一片，力求实现项目自身或城市更新单元、多个城市更新单元盈亏平衡。受特殊控制区等影响的城市更新项目报经市城市更新工作领导小组同意后，可通过全域统筹、联动改造实现异地平衡”；第六章为“资金筹措”，第二十九条至三十四条详述了城市更新项目资金来源和应用要求，在城市更新项目的资金支持和落地模式上进行了有益探索。
（四）结合城市特点，提出城市更新特色方向
大多数已发布城市更新政策的城市中，提出的城市更新重点方向主要为老旧小区、老旧工业区和传统商圈等几类。但本轮试点城市发布的城市更新政策中，部分城市开始结合自身城市面貌和历史积淀，提出了具有本城市特色的城市更新重点方向。例如，北京市在《关于实施城市更新行动的指导意见》中将首都功能核心区平房（院落）更新作为城市更新的六类主要方式之一；《宁波市人民政府关于推进城市有机更新工作的实施意见》提出的城市更新五大专项更新之一为“着力推进交通轴线更新。坚持“基础设施为导向的城市空间开发模式（XOD）+政府和社会资本合作（PPP）”发展理念；《成都市人民政府办公厅关于印发成都市城市有机更新实施办法的通知》中提出“城市有机更新与公园城市建设、TOD综合开发有机融合”。
（五）布局“未来社区”，为城市更新提供智慧解决方案
浙江省在2019年政府工作报告首次提出未来社区。所谓未来社区是以满足人民美好生活向往为根本目的的人民社区，是围绕社区全生活链服务需求，以人本化、生态化、数字化为价值导向，以未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、能源、物业和治理等九大场景创新为引领的新型城市功能单元。
南京是本轮城市更新试点城市中唯一一个在地方政府发布的城市更新专项政策中提出未来社区的城市，并且已在玄武老城区城市更新项目中有所实践。项目设计方案中，结合未来社区功能场景，通过对项目调研与分析，针对未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳和服务等8个方面分别提出了设计优化思路，以社区为切入点，一方面完善了社区服务的各项功能；另一方面，还为人居环境完善提出了智能化解决方案，是城市高质量发展的重要实践方向。
三、小结：
住建部在《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》中提出，要“探索建立城市更新配套制度政策。创新土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等相关配套政策。”截止目前，试点城市目前的政策体系中，多以市政府发文的形式原则规定了城市更新实施的总体原则，城市更新的定义、范围与方式，实施流程，各部门职责分工和重点规划及土地规定等。但就城市更新工作对应的具体建设、园林绿化、消防、不动产、金融和财税政策则相对较为薄弱。
据了解，多数城市目前正在组织专家组研究制定本城市的城市更新专项规划和配套支持政策，并有望在今年集中发布。笔者在研究过程，注意到很多城市正在综合运用各种先进理念与实践经验，例如，如何体现城市宜居、以人为本、绿色低碳、应对疫情与气候变化灾害的韧性城市、可持续发展发展等理念。期待试点城市能够结合区域实际及城市更新项目推进情况，建立本城市城市更新的政策体系，且为我国城市更新战略的实践提供更多示范样本。
参考文献
[1] 中国城市更新白皮书（2021）
[2] “未来社区”下的旧改新风向
[3]未来社区”创新模式初探——以南京玄武老城区区域城市更新为例