财政部资金加码EOD模式从哪来？如何运作？发挥什么作用？落地效果怎样？

EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。

关键词：生态环境治理、项目；收益较好、产业；融合。

简单讲，基于项目实践的EOD模式，在帮助政府改善生态环境的同时，解决项目资金问题，不增加政府债务负担，实现自平衡。充分将绿色项目的经济效益与环境效益相结合，“绿水青山”与“金山银山”相统筹。

一句话，解决了“烧钱项目的缺钱困境”。

随着试点项目逐渐成熟，政策出台愈加密集；规划设计产品日益丰富，融资模式与建设落地案例也愈加典型。

EOD从哪来？

（生态文明“四梁八柱”体系，暗藏缺钱困境）

自十八大以后，我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度。

特别是以2015年国务院出台了两个重磅文件：《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》为标志，叠加一系列配套制度。自此，我国完整的生态文明制度建设体系初见雏形，生态建设也拉开序幕。

生态文明制度建设体系

但是，生态环保一直以来就是个花钱的事。在我国财政主要矛盾（刚性支出整帐>财政收入增长）和经济发展与环境污染之间矛盾日益凸显的背景下，国家新常态下的生态环保事业，也面临着时代最大的困境：缺钱。

于是，基于项目实践的EOD模式应运而生。环境部从2018年即开始提出了EOD模式的倡议，时至今年，多部委陆续出台EOD相关政策，中央重视程度逐增。

政策时间线一览

（EOD模式的“334”实践，联合促进落地！）

EOD模式将生态引领贯穿于规划、建设、运营的全过程，从生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等方面综合考虑。

一、EOD模式开展的三个阶段

第一阶段：重构生态网络。通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地升值；

第二阶段：整体提升城市环境。通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件；

第三阶段：产业导入及人才引进。通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的正反馈回报机制。

其收益来源主要为：土地溢价及土地出让收入、产业反哺分成收益。

近年来发达国家推行的污染排放权也是很好的例证，我国目前也正积极推行排污权、炭排放权等交易制度来健全环境治理的市场体系。

总结来说，EOD项目操作模式就是通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设促使该区域及周边的土地升值，并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底；一方面以产业发展增加居民收入、企业的利润和政府的税收；另一方面依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。

二、EOD项目三大落地方式

1、PPP

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限，且项目实施不紧迫的区域，EOD模式可采用PPP方式实施项目。

2、ABO

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、且项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目。ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

3、“流域治理+片区开发”

在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。

三、EOD适宜的四大项目应用

1、废弃矿山修复

对于废弃矿山修复，可争取实现投入与产出的自平衡。第一，以修复过程中开采的石料销售收入弥补修复成本；第二，运用城乡建设用地增减挂钩、土地复垦等政策，通过耕地“占补平衡”延伸土地价值；第三，矿山修复后的土地可用于建设农业基地、主题公园、特色产业园等，拓展经济效益；第四，部分矿山中，可通过煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原矿产支撑柱，替换出矿产资源，产生收入。

2、农业农村综合开发

生态果蔬采摘、美丽乡村旅游等是将农业生产与环境治理相结合的代表模式。此外，中办、国办《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中指出，土地出让收入中用于农业农村的资金，可重点用于与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复。这无疑为农村农业产业与环境协调开发提供了一定的资金保障。

3、城乡供排水一体化

城市水务基础设施建设经过较长时间的发展，已较为完善。而农村供排水项目通常小而分散、收益较低，特别是农村污水处理率不足10%，存在较大的资金需求。因此，可考虑供排一体化、城乡一体化。以供水支持排水，以城市支持农村，构建大项目包，确保整体实现盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在运用这一思路探索水务全产业链的城乡一体化模式，着力解决农村用水的难题。

4、重点流域治理

流域内生态产品资源、周边土地资源均有丰富的潜在价值，目前阶段可优先关注砂石的开采和利用。《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（发改价格〔2020〕473号）中，提出“推进河砂开采与河道治理相结合”，及“逐步有序推进海砂开采利用”，鼓励以砂石收益补充流域治理的支出。在重点流域治理的项目开发中，可搭配砂石开采收入作为项目融资的还款来源。此外，亦可将砂石开采权、海域使用权等作为融资的补充担保措施。

EOD案例剖析

（实干派的规划落地，绿水青山变金山银山）

网络热播电视剧《人民的名义》中，有一个官方范本。

剧中讲了一个达康书记，将林城煤塌陷区改造成湿地公园和开发区，最终造福一方的故事。

事实上，这个故事是有原型的：即江苏省徐州市的潘安湖国家湿地公园。

2010年起当地通过“挖深填浅、分层剥离、交错回填”等技术改造塌陷区，恢复土地生态调节功能，同时建起了湿地公园景观，接着又规划了污水厂、交通路线、幼儿园、医院等配套设施，打造集康养、休闲旅游、电子商务、高端住宅于一体的现代生态新城，实现了从一城煤灰半城土到一城青山半城湖的转变。

理论模式结合实际，接下来分享一些EOD案例。

一、英国泰晤士河滨水空间规划

英国政治家约翰·伯恩斯曾说，泰晤士河是世界上最优美的河流，“因为它是一部流动的历史”。作为伦敦最佳视野的所在，泰晤士河整个滨水公共空间与生态、商业、休闲、会展、博览等多种城市功能混合交织，这些使得泰晤士河不仅最终成为城市的视线景观轴，也成为的城市重要的空间发展轴。

二、国内首个流域生态环境治理的EOD项目

蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目。该项目的创新性在于在国内首次将EOD模式应用到整个流域生态环境治理中，积极践行“生态优先、绿色发展”的理念，是“绿水青山就是金山银山”理论对生态价值转化路径的探索。项目工期为20年，中标额约为65亿元。已顺利确定了社会资本方，进入项目执行阶段。

三、240亿元投资的三峡集团首个EOD项目

2019年9月，长江环保集团与东湖高新区正式签订战略合作协议，确定采用“厂网河湖岸+生态产业”方式开展全域合作。目前，长江环保集团已按照协议约定完成全区“三水共治”规划及实施方案，策划项目总投资约240亿元。在为东湖高新区做好全域水环境规划的同时，长江环保集团积极拓展环保领域相关业务，在地方政府的委托下开展实施其最为关注的生态环境治理项目——光谷生态大走廊项目。

四、四川片区综合开发案例——成都怀州新城杨溪湖湿地公园

杨溪湖湿地公园项目是成都以EOD为导向的沱江发展轴片区综合开发的重要项目之一。该项目作为成都平原东北生态带的第一门户，充分利用所在地势地貌，打造出了最具“川东浅丘梯田湿地典范”，将为推动成渝地区双城经济圈建设注入更多生态活力。未来，成都国际职教城、通用航空机场、精品酒店、综合医院、商业配套等都将沿湖布局。而该项目正是国际热门的EOD模式的生动范例。

五、江苏打造涵盖20万吨全地下水质净化厂的试点项目

循环经济产业园项目位于苏州科技城，占地规模385亩，将涵盖20万吨全地下水质净化厂、生态公园、循环经济产业园等建设内容，总投资规模约50亿元。

六、山东日照水库流域生态保护与产业开发项目（2021国家级试点）

实施以水质提升为目标的生态环境治理工程。对入库水质实施在线监测，重点实施项目区内村庄搬迁、入库河口固体废物拦截、陈疃河湿地和铨元河湿地修复等生态环境治理工程，提升水库流域生态系统的净化能力，打造水库生态屏障圈。

七、河北怀来永定河沿岸及官厅水库周边生态环境导向的开发项目（2021国家级试点）

延庆区政府、怀来县政府、官厅水库管理处、北京市永定河综合治理与生态修复领导小组办公室、永定河流域投资有限公司将共同成立官厅水库生态节点规划建设综合协调组及工作专班，统筹推进官厅水库管理范围确权立界、水源保护工程、保水渔业研究、水库清淤研究、区域生态建设等相关工作。

八、案例小结

综上可见，EOD模式下行业跨度大，且不同行业专业要求高，生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的环保企业完成；基础设施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑企业；后期产业导入、物业管理需要综合能力较强的运营商进入。

因而EOD综合开发商应具备从项目策划、产业规划、概念规划、工程施工、地块开发、资产运营、产业招商等一整条产业链的实施能力。

并且，结合中共中央办公厅、国务院办公厅《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》要求土地出让收益的50%（或土地出让收入的10%）用于农业农村的政策。以及《意见》将山水林田湖草生态保护修复纳入了用于农业农村的范畴。可见EOD模式，在农业农村发展上，将更加受到关注，并发挥更大作用。

江苏省徐州市贾汪区“潘安湖采煤塌陷地生态修复项目”，采用“环境治理+旅游协同”模式，将塌陷区建设成国家湿地公园，带动区域产业转型，也为新农村建设提供有益路径；江苏省环保集团与苏州高新区合作的“循环经济产业园项目”，建设内容广泛覆盖地下水质净化厂、生态公园、循环经济产业园等。

这些案例均是创新拓展生态价值方面的溢价，打造区域内EOD模式的项目标杆与样板。

EOD项目融资运营？

（现金流动起来！运营增长起来！）

由于绿色项目广泛的“外部性”和“公益属性”，决定了它们初期投入大、项目回收期长的特点。并且项目直接产生的经济收益有时难以覆盖建设成本，因此项目融资成为较为突出的难题。这将如何解决？

一、三大融资筹措方式

1、政府债券模式

这是一类现阶段最容易实施，且落地性最强的投融资模式。其核心优势在于，一是政府性基金收入可以作为专项债券的还款来源，最大限度地丰富了投资收益；二是成本低和期限长，这是政府债券最核心的优势，不再多言。三是筹集资金成功率高，现阶段显然是只要发行不会出现筹资不足的局面。当然，政府债券也存在着明显的不足，即发行金额有限，受本省整体调控影响，通常情况下，难以满足某地区生态环境项目（或是其他项目）的总投资额。

2、政府投资基金与投资运营公司模式

将两种模式一并论述，是由于无论是设立基金的模式还是直接股权出资成立公司的模式，本质相同，上述两种模式都是针对投资主体的合作形式和项目资本金的充实而言的。实践中，两种模式下都将可能出现两种情形，一是当社会资本方不参与的情况下，所在地政府及本地国有企业自行出资设立基金或者直接组建公司；二是社会资本方参与的情况下，共同进行投资。两种情况从投资理论上并没有区别，但是，从实践中，若有社会资本方参与，则投资回报机制必须健全，即要明确满足投资人的投资收益；如果仅有本地政府和本地国有企业参与，则通常做长远考虑，并且可以以超出本项目的综合收益作为投资收益不足的补充。

3、开发性金融、环保贷模式

开发性金融与环保贷通常将以创新型贷款的形象得以应用。但是，无论哪种创新型贷款模式，仍然要遵循贷款的风控审批原则。在应用此种模式时，要注意以下几点：

（1）资本金角度。仍然要项目具有相应的资本金，因此，创新型贷款模式实际上在很大程度上是与前述的政府投资基金与投资运营公司模式共同合作使用的。

（2）贷款收益测算角度。项目贷款的收益应能够覆盖本息。此时需要分两种情况考虑，一是贷款主体为本地国有企业时，项目收益通常可以超出本项目而考虑企业的综合收益；二是若贷款主体为本地国有企业与社会投资人的合资公司，则贷款时的收益测算通常仅能考虑本项目中（除非是各方成立的合资公司还有其他项目，否则将不可能合并在一起进行测算）。显然，第二种的收益设计和测算的难度大为增加。

（3）担保措施角度。一是贷款主体为本地国有企业，则自然本地国有企业自行担保；二是贷款主体为本地国有企业与大型社会资本（通常为央企、上市公司）组建的合资公司，此时社会资本方将可能存在一定的不提供担保的风险；三是贷款主体为本地国有企业和一般类型的社会资本，社会资本方的担保能力可能得不到贷款银行的认可。因此，三种类型下，贷款的成功率各有不同，应在实践中谨慎把握。

对于几种投融资模式，建议并期待各项目参与主体，能够对每种投融资模式深入分析，有效的与项目本身相结合，综合运用多元化的投融资模式促进项目的成功融资、顺利落地。

二、四大兑现路径机制

一是运用绿色金融特色产品、实现“减碳”等环境效益。

充分用好绿色贷款、绿色债券、合同能源管理、绿色项目损失分担等绿色金融特色产品，用好各级“生态保护补偿资金”、跨区域生态补偿等补贴资金，实现项目收支自平衡。拥有环境权益的项目主体可考虑将其收益作为还款来源，或作为抵押担保措施，例如林权、水权、绿证的价值开发。

其中特别需关注碳资产价值，随着“30·60”碳达峰、碳中和目标细化落地，及2021年7月全国碳市场第一个履约周期正式启动，未来碳资产升值收益及碳资产质押融资等将有较大的空间。此外，针对光伏发电、风力发电、抽水蓄能电站等有显著碳减排效益的行业，可开发绿色金融专属产品，延伸太阳能建筑一体化、农光互补、渔光互补、其他分布式能源多能互补等，配套环境提升，提高综合收益。

二是明确公益属性绿色项目融资的部分合规要求。

首先，对于废弃矿山修复项目，土地价值及其实现路径是项目开发的焦点。项目主体需考虑将修复后原址土地或周边土地通过协议转让的资金作为还款来源，而土地出让收入作为还款来源存在一定的合规界限。目前，国家层面正在试行将城市建设中的老城区品质提升等公益类项目和可开发经营性用地打包开发，通过组合方式实现项目收支综合平衡。若这一模式能取得较好效果，就具备推广到生态环境领域的条件。

其次，对于重点流域治理项目，在明确市场化砂石开采和公益化流域治理间关联情况下，项目还款来源就可认定为主要依赖包内相关项目收入。

三是加大绿色金融专项考核与激励支持。

EOD模式主要针对“外部性”较强的、具有公益属性的项目，其良好的生态效益、对周边产业的带动作用通常需要一定时间才能体现，因此离不开政策上的考核、激励支持。

具体而言，第一，对满足条件的绿色主体，特别是小微、三农与民营企业，建议可优先给予再贷款或再贴现资金支持；第二，地方政府给予试点项目税收优惠或利息补贴；第三，商业银行可考虑优先介入示范效应明显的EOD模式绿色项目，并提供优惠资金支持。

四是建立EOD模式绿色项目库、形成各方交流协调机制。

2021年4月，生态环境部、发改委和国开行联合印发《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，集中梳理天津、河北、内蒙古等20个省（区、市）的36个典型意义试点项目，主要涉及流域治理、生态农业、矿山修复、沙漠治理、“无废城市”等。

类似地，在绿色金融改革试验区或其他有条件的区域，也可由政府牵头建立地方EOD模式绿色项目库，完善绩效评估与环境评价，培育并推广“生态+产业”案例。此类项目建设规模大、涉及产业丰富，因此项目资金需求通常金额较大、期限较长、方案较复杂。需要政府部门、产业园区、企业、银行等各方的合作，形成良好的沟通机制，共同推动项目高质量开展。

EOD项目未来发展

（警惕发展问题，实现项目可持续性！）

一、行业跨度大

EOD模式下行业跨度大，且不同行业专业要求高，生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的环保企业完成；基础设施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑企业；后期产业导入、物业管理需要综合能力较强的运营商进入。

所以应注重一整条产业链的实施能力。

二、见效周期长

EOD模式见效周期较长，良好的生态基底构建需要一定的时间才能显现出来，生态环境的优良性显现出来后，土地的增值效应才会大大增加；且EOD模式下的产业培育和产业导入也需要一定的周期和时间才能显性化，很难在较短的时间内体现出来。

所以一名合格的EOD综合开发商还应具备强大的融资、开发、变现能力，对于长流程的资金链要有充分的管控和操盘能力。

三、土地开发风险大

从EOD项目的施行上可以发现，项目公司需要对EOD项目所属区域进行土地整理并进行成片开发，因此，土地开发所引起的风险便成为EOD运作模式自身独有的风险点。在我国，土地开发可以分为一级开发与二级开发，在EOD项目中，主要表现为土地一级开发。土地一级开发，是指通过对“生地”进行整理、投资与开发，使其达到“熟地”，最终实现土地出让的过程。在整个土地开发的过程中可能会产生以下三个方面的风险：

1、融资类风险

土地一级开发包括征地、拆迁、平整、建设市政基础设施和社会公共配套设施等，这些项目的进行需要大量的资金基础。一方面，EOD项目的原生资金不足，另一方面采取股权融资、债权融资等其他融资手段，也面临一定的融资法律风险。

因此，项目公司应当积极拓宽融资渠道，在项目的运作和推进过程中，注重项目的合规性，满足金融机构的审查要求，尽可能做好事前的防控工作。

2、政策类风险

土地一级开发所面临的政策风险主要包括国家政策和地方政策两个方面。国家政策对土地成片开发项目的影响主要包括城市化建设、土地利用政策、征地所涉及的拆迁及补偿政策、产业税收政策等；地方政策主要是作为国家政策的辅助以及结合地方发展状况的政策。与法律相比，政府具有不确定性，或许由于领导更迭，或许因为上级出台与该政策相冲突的文件，都会导致合同依据政策发生变化，从而导致基于政策依据签订的合同文件效力也受到影响。

因此，项目公司一方面需要适时掌握影响土地一级开发的宏观和微观经济政策动向，对土地开发进行全面的项目论证，进行详细的尽职调查，积极与政府各部门沟通，尽量规避可能发生的政策风险，另一方面注重与政府部门的合同签订，尽量在不违背法律法规的情况下将土地开发的详细规则订立在合同中，保证在今后的纠纷中于法有据。

3、收益类风险

目前全国关于土地一级开发形成三种模式的收益分配模式，分别是固定比例收益模式、土地出让金净收益分成模式与固定收益+净收益分成模式。

上述三种收益分成模式均存在一定的问题。

就固定比例收益模式而言，即是政府按照总建设成本的一定百分比分配利润给项目公司。在这种情况下政府往往是预先估计，划定比例，而项目公司的投资建设运营期往往很长，可能会面临很多突发的情况，极有可能发生超额支出的情形。

就土地出让金净收益分成模式而言，根据财政部、国土资源部、中国人民银行2006年12月31日发布的《国有土地使用权出让收支管理办法》第4条的规定，土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况。土地出让金的收益需要全额纳入地方政府基金预算管理，项目公司不能收取土地出让金的部分收益，因此该模式也存在一定合规风险。

EOD运作模式作为城市开发模式的一种，其核心在于土地，目的在于收益，而土地开发作为收益的重心，尚未形成完善且成熟的制度体系，因此在实践中，项目公司需要及时了解当前的法律、法规与政策性文件的规定，谨慎选择收益模式，避免发生违法违规的情形，此外，针对固定比例收益模式，不仅需要加强项目论证研究，同时也需要在合同中载明补充协议与价款变更权等内容，避免后期可能发生的法律风险。

附：2021年生态环境导向的开发(EOD)模式试点项目名单：